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法治高校建设缘何倚重大学章程评估
2017-09-19 09:21   审核人:

【思想汇】

··编者按··

随着依法治国进程的不断推进与教育领域法治化改革的不断深入,我国法治高校建设取得了重大成绩。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《全面推进依法治校实施纲要》《依法治教实施纲要(2016—2020年)》《国家教育事业发展“十三五”规划》等重要教育政策中都阐明了我国未来高等教育事业发展的新理念、新任务与新要求,同时也明确提出了加快推进高等教育治理现代化与法治高校建设的具体要求。在法治高校建设过程中,大学章程可以说是完善大学内部治理结构、完善现代大学制度的最为重要的举措。当前,伴随着《全面推进依法治校实施纲要》中所提出的大学“一校一章程”的建设目标的基本完成,我国高校进入了章程制定后的执行实施阶段。切实推进大学章程及其配套制度的具体执行与落实是我国法治高校建设的核心工作之一,同时也是监督高校法治行为的重要抓手。本文认为,为了提升大学章程的实质性影响,应该通过评估的形式来描绘出大学章程实施“厚度”与“质量”的“数据集”,具有一定的参考价值,特与读者分享。

1.大学章程评估的内涵是什么

在开展大学章程评估的理论研究及实践探索之前,我们应该深入了解大学章程评估的内涵。大学章程评估可以理解为是章程评估主体依据一定的标准与程序,对章程系统、过程及结果的质量、效果、效益等方面进行判断或评价的一系列活动,其目的是进一步改善章程系统,提高章程的执行质量,保证章程目标的实现,进而推动法治高校建设。大学章程评估作为章程反馈与调控的重要方式与手段,能够保证章程建设的进一步充实与完善。

从大学章程评估的特征来看,其主要包括行政性、诊断性与持续性等方面的特征。大学章程评估的行政性主要表现为,无论从章程制定、审批的环节来看,还是从章程的评估工作来看,其更多地表现为一种教育行政评估,即章程评估的主体或发起者主要为教育行政部门,大学章程评估行政性的独特之处也在于其价值标准更多地应该指向国家的政策方针以及教育法律法规。大学章程评估的诊断性主要表现为,章程的评估活动一方面是由教育行政部门发起,以国家的相关政策方针以及法律法规为价值基础,同时其也是由专家团队对章程执行过程中所出现的问题进行“会诊”或诊断及诊断后提出“处方”使章程执行更为完善的过程。通过章程评估来发现、分析与诊断高校在具体章程执行中所表现出来的学校制度建设、内部治理等方面的成功经验与问题,从而进一步推进学校工作的开展,推进大学章程工作的日臻完善。大学章程评估的持续性主要表现为,大学章程评估活动应该避免“运动式”的方式,而应该将其作为一种持续性的常态化活动,而非教育活动周期结束后的评估。这种方式的评估应该是一种系统性工程,在最初的评估活动伊始就应该将其后续计划进行考量,防止评估过程中出现评估工作的重点偏颇、工作重复或工作量过大等问题。所以,大学章程评估工作应该是有规划、有步骤的评估,同时也应该注意评估与整改相结合。

2.大学章程评估保障什么

大学章程评估能够有效保障教育依法行政。教育依法行政的贯彻落实与大学章程的执行密不可分,大学章程规定了大学内外部之间的关系,尤其是与政府的关系,政府通过何种方式与手段来对高校进行管理,保障高校的办学自主权等都在大学章程中有所涉及。所以,通过评估来保障大学章程的贯彻落实有助于教育依法行政的推进。

大学章程评估能够有效保障依法治校。依法治校要以大学章程和相关配套制度来治理高校,既善且良;要在高校内部治理过程中,秉持法律至上的精神开展各项工作;同时需要高校能够切实维护教职工、学生等相关利益主体的权利,使其权益得到尊重、维护和保障。这个过程也同时需要大学章程的深入贯彻执行,大学章程对大学内部具有重要的规范作用,对其进行评估也能够使依法治校持续、深入开展。

大学章程评估能够有效保障关键利益相关者治理观。在大学组织结构的影响因素中,利益诉求与权力配置无疑是其最本质、最直接的影响因素。可以说,在大学的内部治理中,各利益相关者都应该通过章程所规定的形式与内容参与到大学的治理之中,而现实的参与度则主要受到章程执行的影响,所以章程的评估对大学关键利益相关者治理观的贯彻落实具有重要推动作用。

3.大学章程评估应该坚持哪些原则

大学章程评估活动是一项较为复杂的系统性过程,在评估过程中,为了使评估活动能够更契合客观实际,就需要在评估活动中制定一系列原则来保障其有效性。在制定评估原则时,需要使评估原则有利于评估活动的规范化,促进评估活动系统化,从而发挥评估活动的导向作用。具体来说,应坚持如下原则:

第一是不可忽视公共利益原则。公共利益是实现大学章程评估的一个非常重要的原则,此原则也来源于教育的公共属性。教育的公共性主要表现为教育影响的广泛性、影响的不可分性和社会共享性、包含内容的综合性以及公益和私益统一性,所以在大学章程的评估过程中,公共利益应该摆在首要位置。

第二是民主原则。这种民主原则主要应该注意大学章程评估活动的透明性与公开程度,以及政策评估主体构成的多元化等问题。

第三是可行性原则。这主要包括条件可行与易于操作两个方面。条件可行要求在进行章程评估的过程中,应该使人力、物力和财力等方面与之相配合;易于操作主要体现在评估方案在具体运用中应该能够结合实际情况,有效开展评估。

第四是权变原则。权变的原则也即变化的原则,权变观点关注的是组织的多变量性,力图了解组织在变化着的条件下和在特殊环境中的运营情况。在大学章程评估过程中,当评估环境发生变化时,大学章程评估的标准、范围、内容、手段等都可做适当的调整。

第五是信息完整与真实性原则。评估过程中信息是章程评估的物质基础和能否成功的关键条件,所以在大学章程评估过程中一方面应该做到把握对评估起决定作用的信息,另一方面要对信息及时进行修正与补充。当出现信息不对称或不全面时,应该通过修正和补充信息来使评估活动顺利进行。

4.如何建立与完善大学章程评估

大学章程评估体系直接决定了大学章程评估的方向和结果是否科学、正确,其通常是由章程评估主体、评估客体、评估标准以及评估方法等相关要素而形成的有机统一体。

大学章程评估应该建立多元化的评估主体。作为参与章程评估的组织或个人,章程评估主体在评估体系中处于核心的位置。从政策学视角来看,不同的评估主体由于所坚持的政策立场不同,可能会得出相反的结果。所以,在大学章程评估主体的设定中其关键在于评估主体的多元化,这种从单一走向多元的评估主体较为理想的状态是:从内部评估者走向内外评估相结合,由传统的官方评估走向官方与非官方的平衡统一。

大学章程评估应该科学界定评估客体。大学章程评估客体又可以理解为大学章程评估的特定对象。通常来说,只有符合“可评估性”要求才能确定为真正的评估对象。即评估对象需要具备价值同时能够通过评估实现一定的目的。在确定评估对象时我们需要考虑评估的必要性、有效性、可操作性、时间性以及可行性作为确定评估对象的基本前提。对于大学章程评估而言,所有的章程活动都是它应该评估的客体,都属于大学章程的评估范围。

大学章程评估应厘定明确的评估标准。大学章程评估的标准应该包括章程的目标标准、投入标准、系统标准、公平公正标准、参与回应度标准等内容。大学章程目标既作为章程的起点同时也是政策最终要实现的终点,其在执行中具有指导、凝聚、约束、激励等作用。评价大学章程成效的重要标志就是关注其执行后是否能够在预定时间内完成章程的目标。同时我们也应该关注大学章程的投入标准,在大学章程的提出、制定及落实执行等诸多环节中都不同程度地需要财力、人力、物力等资源。这些资源包括资金的支出、执行人员、机构、工作时间的质量与数量以及章程对象与资源之间的相互关系等要素,所以我们需要通过评估活动来考察其成本问题。系统标准主要表现在大学章程实施后,围绕大学章程的系统各要素之间是否真正建立了有效互动机制,这种互动机制主要可分为长效推动机制、信息收集与反馈机制、监督机制等维度。大学章程其中重要的内容就是关注公正公平,这也是大学章程的重要特征体现。大学章程应该最大限度地体现最大多数的利益,从而尽可能实现帕累托最优。在大学章程此标准的评估中,最需要关注的是对教师与学生等主体权益的保护效果。参与回应度标准主要体现为大学章程能够通过制度规范来保障校内外利益相关者的广泛、充分参与,即我们通过评估活动来考察大学的利益相关者对大学章程执行的反映与反馈情况,这种反馈情况既可以从方向上进行划分,也可以从程度上进行分解。

大学章程评估应使用多样化的评估方法。评估方法是大学章程评估体系的重要组成部分,是实现评估目标的中介与桥梁。在大学章程评估过程中,既不可忽视定量评估方法,也应该遵循定性评估的原则,使理性主义与经验主义相融合。所以在具体的评估中我们既可以利用专家咨询、目标分析、因果分析、价值分析等定性方法,也可以通过借助现代数学中的模糊分析法来建立大学章程评估模型与指标体系来分析大学章程的实施效果。在此需要特别指出的是,我们除了使用传统的评估方法外,也应该注重大数据在政策评估中的变革性作用。由于大数据所分析的并非样本数据而是要求对所有相关数据进行分析,所以这能够使章程评估所作出的评价更加接近事实本身。大数据可以从对象动态监控、行动者再决策、信息沟通渠道等方面实现章程的执行监督与评估。大数据能够及时准确地获得大学章程评估中的相关数据信息,通过对大数据地挖掘及可视化技术,可以快速地了解制度、资源建设情况,并掌握章程在实施过程中各行为主体对章程的支持与接收程度。大数据在分析、监督、评估的同时也可以利用其分析技术测验方案来建立健全信息反馈机制,从而及时地纠正章程执行偏差。

大学章程在我国的发展进程中已经告别了建设期的制定核准阶段,开启了全面实施的大学章程新时代。而此时代的到来,任务显得更为艰巨、复杂。所以作为法治高校建设的枢纽工程,大学章程评估仍然是一个长期性工作,任重而道远。在此过程中,只有凝聚共识、调动一切可协调的力量与积极因素、攻坚克难,才能使我国法治高校开启依章办学的新篇章。

(作者:陈大兴,系山东师范大学教育学部讲师,本文系教育部人文社科青年基金项目“法治高校建设研究:基于责任与问责的视角”15YJC880003的阶段性成果)

(来源:光明日报)

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